为进一步加快城乡养老服务均等化进程，切实提高农村养老服务保障能力，根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》、《江苏省养老服务条例》和市政府《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》等精神，现就进一步加强农村养老服务体系建设提出如下意见。
一、指导思想
坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”相结合，紧扣创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以满足农村日益增长的养老服务需求为中心，以保基本、兜底线、适普惠、可持续为方向，完善农村养老保障制度，创新管理服务理念和手段，激发管理服务主体活力，加快建成与农村实际情况相适应、与全面建成更高水平小康社会目标相一致、与农村社会需求相衔接的农村养老服务体系，不断提升农村老年人健康养老水平。
二、基本原则
（一）突出兜底保障。强化政府兜底保障职能，通过政府补贴购买服务方式，优先解决农村五保老人及经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智、失独、重点优抚对象等困难老人群体的基本生活、精神关爱、应急医疗和安全保障等养老需求。
（二）推进适度普惠。强化家庭和子女的抚养、赡养义务，在农村养老服务体系基本建立的基础上，通过政府引导、家庭履责，逐渐让有需求的农村空巢、独居、失能、失智及高龄老人享受到基本养老、基本医疗、基本安全等服务，推动农村养老服务由兜底保障型向适度普惠型转变。
（三）扩大市场参与。立足养老服务事业和产业的双重属性，按照全面放开养老服务市场的要求，鼓励和支持更多的社会力量参与养老服务，不断创新养老服务发展模式、管理方式和运营机制，逐步做大养老服务业规模，使其在发挥社会效益的同时，提高对经济发展的贡献份额。
（四）强化监督管理。坚持政府监管、行业自律、第三方评估和用户评价有机结合，明确内容和标准，完善手段和办法，加强对养老服务主体及其服务行为的监督、考核和评估，保证服务质量，提升服务水平，不断提高服务对象的幸福感和满意度。
三、建设目标
着眼于守底线、保基本、建制度、促普惠，全面建立以市、县（区）专业化养老服务管理队伍为龙头、乡镇（街道）养老服务队伍和区域性养老服务综合体为依托、村（社区、居委会）居家养老服务场所为基础、其他养老服务机构为补充的农村养老服务体系，做到布局合理、制度完善、管理规范、运营高效，确保不发生冲击社会道德底线的意外事件。到2020年，实现市、县、乡三级养老服务信息互联互通，确保农村失能特困老人集中护理供养率达80%以上，政府兜底老人基本养老服务实现全覆盖，享受政府购买服务的老年人占农村老年人总数的10%以上。
四、重点工作
（一）全面建立农村养老管理服务体系
在县（区）一级，通过引进、培育专业社会组织方式，建立县（区）养老服务管理队伍，根据需要配足配齐专职管理人员，统筹做好辖区内城乡养老服务工作。
在乡镇（街道）一级，通过既有编制内调剂或设置公益性岗位，建立乡镇（街道）养老服务管理队伍，配备相应的专兼职管理人员，负责做好区域内养老服务机构管理、养老服务组织、指导工作。
在村居（社区）一级，通过政府购买服务等方式，并根据服务内容广泛吸纳社会主体参与，建立专兼职的农村养老服务队伍。同时，鼓励村居健康老年人成立养老志愿者队伍，引导基层保险机构、基层老龄协会、志愿者协会等各类社会组织参与农村居家养老服务工作。
（二）构建完善农村养老服务载体
加强养老服务信息化管理平台建设。依托省民政云平台，建立市、县（区）、乡镇（街道）养老服务信息化管理平台，实现养老管理机构与养老服务机构、服务人员、服务对象信息联网，开展全过程的管理、指导与监管工作。建立“O2O”信息化平台，开展网上接单、线下服务，创新社会化养老服务手段，提升社会化服务水平。开通应急呼叫热线，全天候为老人提供紧急救援服务。
加强乡镇区域性养老服务机构建设。稳步推进乡镇敬老院改革，通过公建民营方式，引入符合条件的社会主体，将其改造成乡镇老年公寓、康复护理院等区域性养老服务综合体，实现管办分离，在优先满足特困老人集中供养需求的同时，面向社会开展市场化运营，提供社会化服务。在继续鼓励各类主体按标准举办养老服务机构的同时，着力加快民营养老服务机构达标改造进程，通过机构承办、政府补贴，对农村民办养老服务机构的基本生活、消防安全、房屋质量、食品安全等设施设备进行改造、更新，达不到标准的，依法进行关停或并转，切实提升农村民办养老服务机构安全保障水平。
加强村（社区、居委会）居家养老服务场所建设。通过政策引导、资金扶持，鼓励社会力量依托现有规划保留的村庄，充分利用农村社区用房、撤并学校房屋或租赁村内闲置的民房，按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建立居家养老服务站、日间照料中心、小型老年托老所和社区老年活动中心等养老服务场所，为农村老人提供生活照顾、日间休息、休闲娱乐等综合性服务。
加强乡镇养老服务保障能力建设。立足实际推进乡镇区域性中央厨房和村居（社区）助餐点建设，构建“乡镇中央厨房+村居（社区）助餐点+送餐到老年人”的助餐体系，满足区域内老人供餐需求；支持鼓励社会餐饮企业、企事业单位承担中央厨房功能，为有需求老人提供助餐服务。鼓励有条件的乡镇养老服务机构或其他社会主体参与适老洗浴中心建设，确保面积不少于50平方米，并配备适宜失能老人洗浴的浴池、冬季洗浴的保暖、供热的设施设备。支持养老服务机构配备接送老人的车辆、轮椅、爬楼机等，以满足失能、半失能老人的服务需求。
（三）分类明确农村特殊老人养老服务标准
对农村失能五保老人，自愿入住护理机构的，实行统一供养、统一护理、统一康复治疗。对能自理且自愿入住养老服务机构的五保老人，统一安排到乡镇养老服务机构，享受基本生活照料、基本健康管理、基本医疗服务。对农村分散供养五保老人及经济困难的重点优抚对象，提供“1+1”关爱照料和安全监护服务，即通过一名党员、村居干部、亲属或邻居与一名服务对象签订照护协议，定期不定期地进村入户，查居住安全、看健康状况、解生活难题等，每月确保不少于8次；其中对重病五保老人提供“1+1”邻里助餐、探视服务。对农村重点优抚对象、低保户以及失独家庭中的失能老人，提供助洁关爱服务，夏季助浴4次/月、其他季节助浴1次/月、春秋两季洗被褥1次/季、洗衣服1次/月、打扫居家1次/月、理发1次/月。对困难高龄、空巢、独居、失智老人，提供 “黄手环”安康关爱服务，统一免费配备智能手环，通过“互联网+”，为老人提供24小时的安全监护、紧急呼叫服务;其他社会高龄、空巢、独居、失智老人，通过政府引导、家庭主导，鼓励家庭和子女购买“黄手环”安康关爱服务。
建立应急服务机制，免费为发生意外的五保老人、经济困难的高龄、失能、重点优抚对象提供及时救助服务。建立老年人意外保险制度。统筹使用省、市养老服务专项资金，慈善资金和福彩公益金，按照享受居家养老服务补贴的老年人每人每年不超过100元标准购买人身意外保险。
五、保障措施
（一）加强组织考核。各地、各部门要充分认识农村养老服务体系建设的重要性，切实加强对农村养老服务体系建设的组织领导，按照“市直部门指导、县区政府主导、乡镇政府属地负责”的要求，主要领导亲自挂帅、亲自抓，分管领导具体负责、全程抓，确保目标责任落到实处。要进一步明确目标，细化措施，广泛动员，建成上下联动、部门协作、社会参与的农村养老服务新机制。要加大督查力度，将农村养老服务体系建设作为对县（区）年度目标考核的重要内容，同时列入对各县（区）农业农村工作的考核内容，实行全过程督查，确保各项目标任务落实落地。
（二）推进医养融合。统筹医疗卫生和养老服务资源，建立健全医疗机构与养老服务机构业务协作机制。支持乡镇医疗机构利用空置床位开展养老服务，举办医养融合型养老服务机构，符合条件的，民政部门依规办理养老许可，医保管理部门将其纳入医保定点。鼓励乡镇医院与村居家服务站深度合作，在养老服务机构开设医务室，配备必要的非处方药、医疗器械、康复器具等，开展定期上门服务，开通应急医疗服务绿色通道，提供及时便捷医疗服务。鼓励二级以上综合医院与农村养老服务机构开展对口支援合作共建。推动二级以上综合医院与农村老年护理院、康复医疗机构、养老服务机构内设医疗机构等之间的转诊与合作。加强村卫生室与村居家服务站合作，开展老人生活方式、健康状况评估、体格检查，建立老人健康管理档案，与有意愿老人建立医疗契约服务，为行动不便老人提供上门服务。加强乡镇医院应急救援队伍建设，为五保老人、经济困难的高龄、失能、重点优抚对象提供全天候应急救援服务。
（三）加大资金投入。加大对农村养老服务投入，建立财政投入增长机制，根据本地区老龄人口自然增长情况，逐年增加财政投入，并将其列入财政预算，确保到“十三五”末，全市财政养老服务专项资金用于农村养老事业发展的比例不少于40%。原乡镇敬老院改革租赁收入全部用于乡（镇）养老管理机构公益性岗位人员工资和运营工作经费。改革五保老人供养经费管理方式，将兜底对象供养经费列入县级财政预算，实行专账核算，由县区民政部门根据乡镇考核结果，按月直接拨付到养老服务主体。对为分散五保老人和困难重点优抚对象开展“1+1”关爱照料服务的社会、组织、个人，经考核可给予一定的照料补助。因地制宜制定切实可行办法，对为重病五保老人提供邻里代餐、照看服务，为失能重点优抚对象、低保老人助洁服务，为农村困难高龄、空巢、独居、失智老人提供安全监护服务的主体给予适当补贴。鼓励社会资本、金融资金、民间资本投资养老公益事业，拓展养老融资渠道。
（四）强化监督管理。建立养老服务第三方评估制度，通过公益创投，加强与保险机构、老龄协会、社会公益组织等机构和组织合作，加大对养老服务机构、各级养老管理单位的服务、管理质量全过程监管。开展社会化监管，引进第三方评估机构，对入住对象认定、养老服务质量进行评估。要建立智慧养老管理服务监管网络，通过“互联网+”，加强对各级养老管理人员、服务人员的管理，服务质量的动态监管。加强社会监管，通过向服务对象印发养老服务标准手册、在村居社区张贴服务标准、组织对服务对象随访、社会抽样调查等方式，发动村居（社区）、服务对象、社会群体对服务质量进行监管。要加强老年人法律维权，认真贯彻《老年人权益保障法》和《江苏省养老服务条例》，强化家庭养老责任和子女赡养义务，尊重、关心和照料老年人，将不履行赡养老人义务的人员纳入失信惩戒范围。
宿迁市人民政府
2017年8月23日
（此件公开发布）
抄送：市委各部委办，市人大常委会办公室，市政协办公室，市法院，
市检察院，宿迁军分区。
宿迁市人民政府办公室 2017年8月24日印发