2026江苏省城市足球联赛（以下简称“苏超”）赛场，球员奔袭抢断，每一脚传球都牵动着球迷心跳；骆马湖畔，草坪连片铺展，每一块绿茵都积蓄着发展动能。
一边是“苏超”热度的持续攀升，一边是场地建设的加速推进。近日，宿迁骆马湖国家级旅游度假区足球运动中心5片标准化足球场主体工程全部完工，不久将正式投入使用。这座涵盖3片天然草坪、2片人工草坪的综合性足球基地，未来将承载起青训培养、专业赛事、全民健身的多元功能，不仅在江苏足球版图上刻下鲜明的宿迁印记，也为地方推动体育强国建设写下生动注脚。
而在半年前，这里还是另一番景象——杂草丛生、设备破旧，一块长期处于“空档期”的存量土地，在城市发展的版图上显得格外刺眼。“过去，对这类土地通常采取挂牌出让的方式进行开发，年限长、费用高、条件多，一时很难找到合适的落地项目。”市资规局湖滨新区分局副局长刘安育介绍。这番话道出了存量土地盘活的普遍困境：已收储土地、批而未供土地长期闲置，公共服务设施用地紧张，民生项目落地困难。远期规划的蓝图与近期需求的“痛点”之间，似乎总隔着一道难以逾越的鸿沟。
土地不能等，发展更等不起。
给土地“空档期”找个“驿站”
面对困局，宿迁将存量资源盘活作为改革突破口。骆马湖畔这块长期处于“空档期”的95亩商住混合用地，正是典型缩影——按传统挂牌出让模式，动辄数千万元的前期投入、长达数十年的出让年限、苛刻的开发条件，足以让任何公共服务类项目望而却步。
“一边是土地资源的‘空转’，一边是群众健身需求的‘饥渴’，青训培养对专业场地的呼唤更是声声在耳。”市资规局开发利用处副处长马群说，如何在规划红线的刚性约束下找到弹性空间，成了摆在他们面前的一道必答题。
破题之策，是对“1.5级开发”模式的创新探索。所谓“1.5级开发”，是指在不影响远期规划用途的前提下，对近期无法按规划实施的土地，通过短期租赁等方式进行过渡性开发利用。它既不同于一级开发的“生地”整理，也不同于二级开发的永久建设，而是为土地在“空档期”内找到了一个合法、合规、高效的“驿站”。
落到这块95亩的土地上，宿迁打出了“挂牌租赁+1.5级开发”的组合拳：将地块短期规划用途调整为体育用地，采取“挂牌租赁”方式供地，租赁期10年，挂牌总价控制在11万元/亩；通过监管协议对足球场建设标准、期满无偿收回、不动产登记注销等情形作出约定，既实现了土地的过渡性开发利用，又不影响区域远景规划的实施，成功破解了“远期规划与近期需求”的矛盾。
这笔“挂牌租赁+1.5级开发”的巧算，让“沉睡资源”真正转化为“发展资产”。成本降了，“挂牌租赁”压减前期投入，民生项目“轻装上阵”，破解“大资金、长周期、高门槛”之困；顾虑消了，监管协议锁定权责，期满无条件收回，远期规划纹丝不动，打消“今天建、明天拆”之忧；短板补了，基地投用后承接“苏超”主场赛事，为青训、健身提供专业场地，补齐区域高水平体育设施短板。
把“一地一策”育成“全市一制”
模式创新若缺乏制度支撑，便只能是“一事一议”的权宜之计。长期以来，规划管理要么按远期蓝图“一刀切”，要么对短期利用“无据可依”，大量处于“空档期”的存量土地因此陷入监管盲区。宿迁的探索，正是从填补这一制度空白入手。
“没有规矩的创新不可持续。”马群表示，依据2025年宿迁出台的《关于加快盘活存量空间资源服务城乡高质量发展的意见》，他们专门编制了《宿迁骆马湖国家级旅游度假区足球运动中心短期利用控制图则》（以下简称《图则》），明确短期用地性质、绿地率、建筑限高、停车设施等核心控制指标，并对临时充气膜体育设施限高作出规范——不超过24米。《图则》的编制，首次为短期用地项目提供了法定规划依据，有效填补了传统规划管理模式的空白。
《图则》解决了“能不能建”的问题，审批效率则决定着“多快能建”。市资规局主动对接省自然资源厅及市相关部门，适用规划调整简易程序，将审批周期缩短约50天，为项目推进打通“绿色通道”。在空间利用上，宿迁打破单地块孤立规划思维，将骆马湖畔这块长期处于“空档期”的95亩土地西侧的闲置建筑通过功能置换改造为配套用房，实现低效空间向公共服务空间转型，推动空间资源一体化高效利用。
个案的成功，催生了制度的成熟。去年，宿迁出台《宿迁市城镇开发边界内详细规划编制管理指南（2025年版）》，明确支持各县区对已收储土地、批而未供土地单独编制短期利用图则，以临时使用、出租等方式实施“1.5级开发”，建设健身场地、便民疏导点等公共服务设施，快速释放土地价值。在工业用地领域，同步明确工业区块线，推广长期租赁、弹性年限、先租后让等多元化“标准地”供地模式，强化全生命周期管理，持续提升工业用地的节约集约利用水平。
不久前，省自然资源厅印发《2026年全省自然资源改革工作要点》，明确提出“探索土地1.5级开发利用”，而宿迁的这一探索实践正为全省短期开发盘活存量土地提供了可复制、可推广的“宿迁样本”。从“一地一策”到“全市一制”，制度创新的系统集成效应正在显现。
从“盘活一块地”到“更新一座城”
站在骆马湖畔远眺，5片标准化足球场正加速成型。从杂草丛生的闲置地到即将活力迸发的运动场，这块土地的“空档期”故事折射出一座城市的发展理念之变。
在土地资源日益紧约束的背景下，如何向存量要空间、向改革要效益，是每一座城市都必须回答的时代课题。宿迁以“挂牌租赁+1.5级开发”破题，用制度创新为土地“空档期”赋能，既守住了规划红线的刚性，又释放了服务民生的弹性。
“‘挂牌租赁+1.5级开发’的本质，是对城市发展规律的尊重。”市资规局副局长倪修宝表示，“城市不是一张画好的蓝图，而是一个动态演进的生命体。承认‘空档期’的合理性，给土地找一个‘驿站’，恰恰体现了自然资源治理能力的现代化。”
这一理念的跃升，意味着三重深刻转变：从“重增量”到“优存量”的资源观转变，从“强管控”到“善服务”的职能观转变，从“画蓝图”到“通脉络”的治理观转变。它打破了“规划即定局”的传统思维，建立起“规划可演进、土地可过渡、空间可弹性”的新型治理逻辑。
更深一层看，“挂牌租赁+1.5级开发”重塑了政府与市场的关系。政府不再是单纯的“资源分配者”，而是“空间运营者”和“服务集成者”，通过制度设计引导市场主体参与存量盘活工作，形成共建共治共享的城市更新格局。对政府而言，闲置土地从“财政包袱”变为“发展资产”；对企业而言，拿地成本大幅降低，投资风险可控；对群众而言，健身场地、便民设施等民生短板得以快速补齐，城市功能在动态迭代中持续完善。
“下一步，我们将持续深化土地要素配置改革，优化用地保障机制，进一步拓展存量空间盘活路径，以更精准的制度供给、更高效的要素服务，推动土地资源集约高效利用，为城市高质量发展提供坚强保障。”倪修宝说。
不久后，球场灯光将次第点亮，赛场上的哨声、呐喊声与欢笑声将在此交织回响。这片曾长期困于规划“空档期”的存量土地，终于在城市的同频共振中找到了属于自己的“驿站”——从此告别“空档期”的漂泊，迎来“发展期”的扎根。它以自身蜕变生动地印证：土地的价值，从来不局限于“出让”这一种实现路径；城市的发展，亦不必固守“一步到位”的单一节奏。
记者手记
宿迁的探索启示我们：改革往往发轫于“夹缝”之中，而治理智慧，恰恰在于把“夹缝”打通为发展“通道”。当一块土地处于规划“空档期”，它绝不该沦为城市发展的“空白期”。宿迁以“挂牌租赁+1.5级开发”为处于“空档期”的土地赋予合法的利用身份，这不仅是一次供地模式的创新突破，更是一场城市发展理念的深刻跃升。在高质量发展的新征程上，这般立足实际、破解难题、服务民生的改革探索，值得被看见、被记录、被推广。（记者 马爽）